公共管理，尤其是政府管理，它是由作為核心的政府以及非政府公共組織和民眾多種利益主體所組成的管理體系，共同對政治性、經濟性與文化性的社會公共事務實施管理的活動。在公共管理的動態發展過程中，眾多利益主體間的利益衝突愈來愈顯示出複雜化趨勢。如何化解各個利益主體之間的利益矛盾，實現作為社會利益核心的公共利益、與具有組織分享性的共同利益和私人獨享性的個人利益之間的和諧發展，便越來越顯示出其重要性和迫切性。在這種情況下，對利益問題的梳理和提煉，對利益分析方法的反思和斟酌，就不是一個簡單的重複性工作。凸顯利益分析的地位，探討利益分析的基本框架，在公共管理研究中有着重要的理論意義。
一、利益分析是基本的研究方法
我們認為，利益的界定是利益分析方法的邏輯前提，只有在明確利益概念的內涵和外延的基礎上，才能為利益分析方法提供穩定的支點，從而構建好利益分析的基本框架。
利益問題是一個十分複雜的現象。關於什麼是利益，學者們有各種各樣的解釋。有人認為，利益“是人們通過社會關係所表現出來的不同需要”也有人指出，“利益是主客體之間的一種特殊的關係”可見，有從“需要”的視角定義利益的;也有從“關係”的視角定義利益的，它們都在不同的側面反映了利益的某種特性。然而，就一種分析方法而言，無論是從“需要”層面闡釋利益，還是從“關係”層面理解利益，都不太適合作為利益分析法的構建基礎。
我們認為，利益是人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件。對這一定義，我們特作如下説明：
（1)利益的實質是資源與條件，它具有客觀性；
（2)利益為人的生存、享受和發展所需，它具有主觀需求性；
（3)資源的表現形式既有物質也有精神，因而必然存在物質利益與精神利益；
（4)利益滿足人的生存與發展需要，具有正當性；
（5)條件列為利益的一種特殊形式，應受到人們的足夠關注。
首先，這種界定表明了主體的需求與滿足需求的客體之間的一致性。正是人們有生存、享受、發展等各種需求的推動，才產生佔有資源和條件的動機。利益的存在依賴於主體需求的確定，不同的人有不同的需求，利益最終需要主體的認定。但利益的內涵又集中體現了它的客觀性。這種客觀性始終與利益主體的需求性緊密相聯，並受制於外部環境及現實的制度和文化影響。只講利益定義中的客觀性，否認它與主體的需求性密切相關，或者只講利益定義中的主體需求性，否認它的客觀性，恐怕都有片面性。
其次，這種界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存與發展，都有利益要求;而且只要是由人組成的組織，為了組織目標的實現以及組織與組織成員的生存與發展，也同樣需要資源與條件。因此，現實生活中的任何個人與組織，無論是私人，還是集體和政府，都有與之相關的利益存在利益的普遍性集中體現在利益主體的普遍性上。
再次，這種界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和組織都要生存與發展，這自然就需要利益。所以，個人利益的存在顯然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有爭議的還有一類利益，它的存在是作為特殊組織所需求的利益，這就是政府利益。按照以上定義，如個人利益一樣，合理合法的政府利益存在也是不證自明的事實。與利益的普遍性一樣，利益的合理性不僅存在於人們的觀念中，更存在於現實中。
最後，這種界定表明了人所需求的利益具有交換性。資源與條件，其本身都可以在特定環境下用於交換。人們清楚可見，公共管理的不同主體所擁有的經濟利益或政治利益，會經常出現在這些相關人員的交易行為中。其中物質利益，不僅可用於交換，而且會在交換中有“量”的體現。這説明利益分析既有定性討論的基礎也有適當定量研究之可能。
綜上所述，明確的利益內涵，可以為紛繁複雜的人類行為提供一個有力的解釋框架。基於這點，我們相信:利益分析在揭示人類行為的內在動力和社會現象的根本來源方面有着不可或缺的重要地位。
二、堅持公共管理的利益分析法
在公共管理的研究中，有規範研究方法，也有實證研究方法;有從制度的視角進行研究，也有從價值的視角進行研究，不一而足。主張公共管理的利益分析法，並不意味着排斥其他方法對公共管理進行研究。恰恰相反，這些方法與利益分析法是互相補充、相得益彰的關係。這是因為，利益問題是公共管理多種研究方法和視角的內在焦點，所以諸如制度分析、權力分析、文化分析、倫理分析、組織分析等多種方法，必須結合利益研究才更加具備解釋力和信服力。
1.利益視角下的制度分析。制度分析可謂是迄今為止公共管理髮展得最為成熟的研究方法。但制度主義研究所提出的若干核心概念，都可以從“利益”那裏獲得基本答案:某種制度安排糹其實質就是各利益羣體之間的利益分配處於相對均衡的穩態;制度變遷的實質就是謀求利益再分配的新形式;制度創新的實質就是謀求利益分配方案的最優化。
2利益視角下的權力分析。美國學者在關於公共管理的.新近研究中指出，權力研究應該成為合作情境中公共管理的理論核心。從權力的角度看，公共管理的發展過程是政府與社會之間，不斷分權、放權、還權乃至最終定權的過程。但權力關係的分析離不開利益分析的內核，因為“政治權力不過是用來實現經濟利益的手段”。[5丨權力依賴本質上就是一種利益依賴;權力鏈條的形成與破裂內在地由利益驅動;利益關係決定了權力關係的走向；集權與分權的選擇最終取決於何種方式能更好地實現社會利益。
3利益視角下的組織分析。組織視角也是新近公共管理研究中的重要途徑。學者們從組織間關係及組織社會學的角度，不斷探討政府與非政府公共組織、中央政府與地方政府、地方政府之間及政府各部門之間的關係。可以這樣講，除了以信仰作為形成和維繫紐帶之外，在多數情況下，組織是一個利益共同體利益是組織成員的主要聯結機制。在組織視角看來，各種同質或異質的組織形成特定的組織網絡，並在網絡中平等地進行利益博弈和利益妥協。
4.利益視角下的文化分析。在某種意義上講，文化是一種利益認知的歷史積澱。關於文化分析在公共管理中的運用，英國公共管理研究的資深學者克里斯托弗°胡德在《國家的藝術：文化、修辭與公共管理》中指出，文化多樣性的分析應當成為公共管理研究的核心內容。161在胡德構建的文化分析體系中，對個人利益的激勵和約束是其中不可分割的一部分。從宏觀層面上看，有的文化譜系側重於實現公共利益，有的文化譜系則更加關心個人利益的實現，由此生長出各不相同的社會秩序和公共管理風貌。
5利益視角下的倫理分析。倫理分析是公共管理研究中的重要分支。公共倫理學的學者認為，公共服務就是公民美德的延伸。公共倫理的最終任務，就是要促使人們除了追求自身利益之外，應以兼愛的姿態關心他人及公共的利益。因此，從事公共服務的工作人員不應該是完全自利的，而應該承擔公共責任、追求公共利益。公共倫理學的這些看法，實質上是與利益分析的思路基本相容的。因為利益分析並不完全贊成“經濟人”假設作為公共管理人性假設的基礎，認為這種假設在公共管理運用中應有個限度，主張應該堅持管理主體的權力、責任、義務與利益的有機契合。
三、公共管理的利益分析框架
在公共管理中，利益分析必須與事實分析、價值分析與規範分析相結合，並需要綜合運用於實際問題的研究中。
首先，人們在分析中所遇到的基本問題是:分配什麼利益？向誰分配利益？誰獲利益多，誰獲利益少?這些屬於事實層面的分析。其次，利益分析離不開價值分析，在利益分析中必須滲透平衡公平與效率的價值理念，為利益分析提供價值導向。最後，要在各種利益關係和利益矛盾中尋找利益平衡，化解利益衝突，必須通過規範分析，達成激勵和約束多元利益主體行為的目的。總之，利益分析不但要明確“誰”在追求“什麼”利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“結果”。
1.利益主體及利益結構分析利益分析首要的問題在於明確利益主體及主體間的關係和結構，所以利益主體及利益結構分析是一個重要的研究工具。“人們可能對利益的理解有較大的分歧，但大多數人都認為，利益總是與主體相聯繫的，離開了利益的主體空談利益是不實際的。”—般來説，利益主體有個人為載體和組織為載體兩種表現形態。
在個人利益和組織利益之外，還有缺乏非常明確利益載體的公共利益，它們構成了一個互動、衝突和相容的利益結構。從組織形態的利益主體來看，利益分析會包括如下基本內容:組織間的利益關係呈現水平型的還是垂直型的結構？如果是水平型的利益關係結構，主體間的利益衝突如何協調？如果是垂直型的結構，弱勢主體的利益是否能夠得到補償?另一方面，從組織利益與個人利益的關係來看，個人利益是恪守組織利益，還是背離組織利益？哪些個體的利益與組織利益是一致的？哪些個體的利益會失去組織利益的庇護？這個層面的分析，更多的是事實分析。
2利益需求分析
利益主體的利益需求可以是政治層面的，也可以是經濟、文化等層面的。或者，可以大致分為物質與精神兩個方面的需求。哪種類型、哪個層面的利益需求更容易被激勵起來，使之與社會利益的實現和增進相協調，這可能是利益分析中的一個要點。
對利益主體需求的分析是一種行為動機分析。“就準確推測人們的意圖而言，最正確的格言是考察人們的利益，因為利益是行為最基本的動機。”181換言之，行為是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以對人的行為進行解釋和預知。西方多數學者認為，一般來説，人們的行為動機遵循着一種“經濟人”的自利性邏輯，並在這種自利性邏輯導引之下，形成一個由親及疏的差序性格局。然而，人們的行為動機是複雜的，並不是一成不變地以自利性作為所有行動的出發點。在資源互相依賴的環境之中，利益主體必須把追求自身利益的願望，與實現他人的利益結合起來，在利他和利己之間尋找一個平衡點。
3利益實現方式分析
從宏觀層面上來看利益的實現方式主要包括強制式的政府機制、交換式的市場機制和美德式的倫理機制。政府在公共管理的過程中，其主要責任在於彌補交換式的市場機制的只重效率、不顧公平的缺陷，用各種政策工具來對受損者進行合理的利益補償，體現最少受惠者獲益最大的公平原則。除了市場和政府兩種最為基本的方式之外，道德機制也是利益實現的主要途徑。此外，在當前的中國社會中，基於以人情為基礎、以社會網絡為載體的關係型分配以及政策過程中執行偏差所導致的衝突型分配，都是十分值得人們關注並需認真研究的利益實現方式。
在利益實現方式之中，最為核心的問題是如何體現效率與公平的統一。具體地講，在利益實現活動中，如何杜絕個人通過搭便車和機會主義等途徑實現利益的方式;如何按照付出與回報、成本與效益相一致的準則來規範逐利行為;如何遵循帕累託改進的原則，以不損害其他所有人的利益為前提去提高某一部分人的福利。可見，這個層面的分析與規範方式是緊密結合在一起的。
4.利益分配結果分析
結果層面的分析也是利益分析的重要內容。通過判斷公共管理活動，分析最終實現的是誰的利益，是長遠的利益還是短期的利益，是大多數人的利益還是少數人的利益，由此對公共管理進行一個價值分析。一般情況下，以下三類利益羣體容易從公共管理中獲取利益:與政府主觀偏好一致或基本一致者;最能代表社會生產力發展方向者;普遍獲益的社會多數者。
結果層面的利益分析，重要的目的在於研究如何在公共管理中實現社會利益的維護與增進。事實上，公共管理活動並不是所有一切僅為實現具有社會分享性的公共利益。換句話説，公共利益是公共管理期望實現的根本目標但不是唯一目標。公共管理還包含着其他兩類目標：一部分利益主體所追求實現的具有組織共享性的共同利益和具有私人獨享性的個人利益。因此，公共管理最終達成的利益分配結果，是公共利益與組織的共同利益和個人利益的和諧與均衡。衡量公共管理成功與否的標準，就是視利益分配結果中公共利益是否基本實現。
四、結論
利益分析是社會科學研究中的基本方法，它對人類行為和社會現象有着充足的解釋力。利益分析方法在公共管理多種研究視角和途徑中是獨特的，是多種研究方法的基礎和核心。運用利益分析的方法，可以揭示公共管理中利益衝突和利益妥協的本質過程，證明公共管理的要旨在於規範利益主體之間的互動和合作，實現以公共利益為核心的社會利益的維護與增進。
我們曾把公共政策的利益分析研究稱為利益政策學，同樣，為説明在公共管理研究中對利益分析方法的關注，也把這種研究簡稱為利益（公共）管理學，或者直接地寫為:利益管理學。
我們的解釋是:利益管理學是以馬克思主義的利益理論為指導用利益分析方法研究公共管理的不同利益主體，如何在為維護、增進與分配社會利益的博弈中，實現利益相對和諧與均衡的學問。需要説明，這裏的社會利益不僅包括作為社會核心利益的多層次公共利益，也包括具有組織分享性的共同利益與私人獨享性的個人利益。
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