《江蘇省民用航空條例》起草説明

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一、立法的必要性

“十一五”以來，我省民航取得了長足發展。目前我省擁有民用運輸機場9家，客貨保障能力達6000萬人次、150萬噸;通用機場8家;基地航空公司3家，機隊規模達91架。2015年，全省機場共完成旅客吞吐量、貨郵吞吐量3100萬人次、48.5萬噸，比2005年分別增長358.5%、207%，通用航空飛行6558小時。民航為推動我省的經濟社會發展，擴大與周邊省市及國際間的經濟交流做出了重要貢獻。但是，多年來我省的民航資源尚未得到充分的開發利用，地方在有關民航發展和保障上還存在着不少問題。主要表現在四個方面：

一是我省民航發展水平嚴重不適應社會經濟發展。“十一五”以來，我省積極推動民用機場建設，機場保障能力得到顯著提升，但是我省民航發展存在着運量規模小、運力增長緩慢、國際航線嚴重不足、國內航線密度不夠，以及通用航空發展滯後等問題。從發展水平來看，目前全省GDP總量已佔全國的10.4%，而我省旅客吞吐總量僅佔全國的3.4%，基地航空公司機隊規模也僅佔全國的3.4%，人均航空出行次數只有全國平均水平的二分之一，世界平均水平的四分之一左右。江蘇作為外貿大省，每年通過航空運輸進出口的商品價值超過1000億美元，佔全省外貿總值的30%以上，但95%以上只能依託上海機場等口岸。航空運輸發展速度和規模與我省社會經濟發展需求，與江蘇經濟大省、開放大省的地位不相適應。

二是民用機場安全環境保護和運營服務存在不少薄弱環節。一方面，民用機場的淨空、電磁環境保護及噪聲防治不力，致使機場安全環境保護不符合規範要求的情況時有發生，如機場淨空控制區內建築物、樹木等飛行障礙物突破機場淨空限制面，航空頻段受外來信號干擾等;另一方面，運輸機場的運營服務規範和要求不夠明確，機場管理機構的主體作用沒有得到充分發揮，致使運營服務能力難以滿足社會需求和運輸機場自身實際需要。這些都在一定程度上影響了運輸機場的安全保護和運營服務水平的提高，限制了運輸機場保障能力的提升。因此，有必要根據《民用機場管理條例》的有關規定，進一步落實地方人民政府職能部門和機場管理機構的有關管理要求，提高機場安全環境保護和運營服務水平。

三是通用航空發展缺乏系統的法律法規引導。目前，我國通用航空尚處於起步階段，雖然國家鼓勵發展通用航空，但由於國家有關通用航空法律法規、技術標準尚不完善，地方在推進通用航空發展過程中主要靠政策指導，而缺乏明確的法律法規依據，突出表現在通用機場的規劃建設、通用航空的運營服務和保障協調，以及在發揮通用航空的應急救援作用等方面缺乏系統有效的規範引導，這在一定程度上制約了通用航空的發展。目前，我省通用航空發展勢頭良好，現有通用機場8個，正在開展項目前期工作的有近10個，並且，通用航空的服務領域和內容也在不斷拓展。因此，迫切需要按照國家鼓勵的方向，進一步明確地方有關通用航空發展的要求和保障措施，促進我省通用航空發展。

四是我省民航立法相對滯後。2009年，國務院出台了《民用機場管理條例》，對民用機場的'規劃、建設、運營和保護等作出了全面的規定，並要求各地方政府加強銜接。該條例施行以來，國內已有20多個省市出台了有關保護和促進民用機場發展的地方性法規或政府規章。而我省地方民航立法相對滯後，有必要依據《中華人民共和國民用航空法》《民用機場管理條例》等法律、行政法規，結合江蘇實際，制定一部規範和促進全省民航發展的地方性法規，明確地方人民政府及其職能部門的有關民航管理職責，建立健全相應的工作機制，加強民用航空管理，保障民用機場安全，提升運輸機場服務水平，扶持通用航空發展。

在當前我省加快構建綜合交通運輸體系的新形勢下，我省的民航事業面臨着快速發展的重大機遇。《條例(草案)》的制定，不僅填補了我省民航立法的空白，成為全國首部全面規範和促進地方民航發展的地方性法規，而且必將有力促進我省民航事業健康有序快速發展。

二、《條例(草案)》的起草過程

根據省人大2012-2017年五年立法規劃安排，省交通運輸廳於2012年3月啟動了我省民航立法研究工作，並於2013年底形成了《條例(草案)》主要框架;2014年上半年，在深入開展立法研究，收集彙編有關資料，開展省內外調研，廣泛聽取國家有關民航管理部門、省各有關管理部門和各市交通運輸局、民航各有關單位意見的基礎上，全面梳理江蘇民航發展中存在的問題以及地方民航立法的重點、難點，起草了《條例(草案)》(初稿)。2015年1月5日，省交通運輸廳專門召開了專家論證會，邀請交通運輸部、中國民航局、民航華東局、民航江蘇監管局、民航江蘇空管分局、南京軍區空軍司令部和省有關部門的負責同志，以及國內有關民航專家進行論證，就地方民航立法的有關問題形成了共識。根據論證會意見進一步修改完善後，形成了《條例(草案)》(徵求意見稿)，再次廣泛徵求意見並又多次與中國民航局、民航華東局和民航江蘇監管局進行溝通協調。經反覆修改，形成了《條例(草案)》(送審稿)，於2016年3月報送省政府。省政府法制辦經初步修改後，於2016年3月-6月，兩次書面徵求了發展改革、經濟和信息化、公安、財政、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、規劃、工商、安全生產監督、口岸等部門和13個設區的市政府的意見，並根據有關法律、行政法規，結合我省實際，對《條例(草案)》(送審稿)進行了多次修改。2016年7月27-29日，省政府法制辦會同省交通運輸廳赴南京、無錫等地進行調研，並召開了由當地法制辦、交通運輸局和有關單位及機場管理機構參加的座談會。2016年8月5日、11日，省政府法制辦召開專家論證會和立法協調會，組織進行專家論證並再次徵求省相關部門的意見，進一步修改完善了有關條款，形成了《條例(草案)》(修改送審稿)，報送省政府。2016年8月31日，省政府第92次常務會議討論通過了《條例(草案)》，現提請省人大常委會審議。

三、需要説明的有關問題

(一)關於調整範圍

我國民航一直是以國家民航主管部門為主的統管模式，隨着國家大部制改革的推進，並根據《民用機場管理條例》的有關規定，明確將民航納入綜合交通運輸體系並賦予地方一定管理職責。為促進我省民航發展，《條例(草案)》主要對民航相關地方管理職責進行了明確界定，主要包括以下四個方面：一是制定地方民航發展規劃和相關專項規劃。《條例》明確了省交通運輸主管部門應當會同發展改革等有關部門根據經濟社會發展情況、全國民用航空發展規劃、民用機場佈局和建設規劃，編制地方民航發展規劃和相關專項規劃，並與土地利用總體規劃、城鄉規劃、生態紅線區域保護規劃、綜合交通運輸發展規劃等相銜接，推進地方民航統籌協調發展，並納入全省綜合交通運輸體系。二是履行運輸機場規劃建設、運營服務管理和安全環境保護職責。《條例(草案)》根據《中華人民共和國民用航空法》《民用機場管理條例》的規定，結合江蘇實際，將地方人民政府及其有關職能部門在運輸機場規劃建設、運營服務管理和安全環境保護等方面的有關職責進行了細化和明確，進一步落實管理責任和要求。三是加強通用航空管理。由於當前國家有關通用航空管理的規定不是很明確，但根據國家低空改革的精神，國家有關主管部門希望地方人民政府在通用航空發展中發揮相應的作用。為更好地規範、促進我省通用航空發展，《條例(草案)》就通用航空有關規劃、建設、協調和保障等內容進行了明確。四是加強民用航空保障與促進。主要是從保障和促進民航發展的角度，明確了地方人民政府及其有關部門在形成民航發展合力、加強相關部門工作協調、制定民航發展政策措施、推動航空經濟發展以及發揮行業協會作用等方面的要求，以形成良好的民航發展氛圍，促進我省民航發展。

(二)關於管理主體

民航行業管理依法由國家民航管理部門負責，但隨着大部制改革的推進，特別是《民用機場管理條例》出台後，也賦予了地方一定的民航有關管理職責，《條例(草案)》在處理民航有關管理主體關係上，重點把握三個方面：一是處理好地方人民政府及其有關部門與國家民航管理部門的關係。在與國家民航管理部門充分溝通的基礎上，將地方人民政府及其有關部門的職責主要界定為與地方民航發展有關的管理與服務工作，包括地方民航有關規劃、建設、管理、保護和保障促進等方面，同時在《條例(草案)》中明確：民航的安全、標準、航空運輸、市場監管等行業管理按照法律、行政法規和國家有關規定執行。二是處理好交通運輸主管部門與其他相關主管部門的關係。根據《中華人民共和國民用航空法》《民用機場管理條例》等法律法規的規定，按照各有關部門職責權限，依法劃分我省有關交通運輸主管部門和其他相關主管部門的管理職責。其中，交通運輸主管部門主要履行民航發展的地方行業管理職責;涉及到其他相關主管部門的，《條例(草案)》規定按照各自的職責權限依法進行管理。三是明確運輸機場管理機構法規授權管理的主體地位。根據《民用機場管理條例》的規定，運輸機場管理機構作為運輸機場安全和運營管理的特殊主體，承擔着較多的公共管理職能。為提升運輸機場管理機構公共管理能力和管理效率，發揮機場管理機構的主體作用，結合江蘇實際，借鑑上海、湖南、河南、貴州、雲南等省市立法實踐，《條例(草案)》明確運輸機場管理機構依照本條例的授權實施運輸機場的場容環境、市場和綠化管理等方面的行政處罰，並接受有關地方人民政府的監督管理。

(三)關於運輸機場管理

《條例(草案)》重點從三個方面進行規範：一是規範運輸機場規劃與建設管理。明確運輸機場有關規劃編制要求;並從保障運輸機場長遠發展考慮，明確了運輸機場規劃控制和用地保護相關要求。同時，明確了運輸機場建設管理和配套基礎設施建設要求。二是加強運輸機場的運營與服務管理。明確了運輸機場安全、場容環境、公共秩序和綠化等方面的具體管理規定，並對有關運輸機場運營服務要求進行了細化明確。三是加強運輸機場安全環境保護。根據《民用機場管理條例》的規定，結合地方人民政府的管理職責，對運輸機場淨空保護、電磁環境保護、噪聲防治等有關規定進行細化，並相應明確了地方人民政府有關主管部門和機構的具體管理要求。

(四)關於通用航空管理

當前，我國通用航空正呈現蓬勃發展態勢，國家也在通用航空投資、低空空域管理、通用機場規劃和建設審批等方面加快改革步伐，但現行的通用航空管理有關規定較為原則，為加快我省通用航空發展，《條例(草案)》重點從兩個方面進行明確：一是明確通用航空的總體要求和地方人民政府發展職責。具體包括從事通用航空規劃建設、運營服務等活動應當遵循的總體要求和相關規定，以及地方人民政府及其相關部門有關建立協調機制、推動拓展通用航空服務、支持通用航空應急救援發展等方面的職責。二是明確通用航空規劃、建設和管理的具體要求。《條例(草案)》從通用航空專項規劃和通用機場佈局規劃編制、通用機場項目立項審批、直升機起降點預留、協調航空服務站建設與運營以及配合做好飛行安全監管等方面，明確了管理的具體要求。