一、當前我國糧食供求形勢
（一）糧食安全基礎得到加強
我國糧食從2004年恢復增產以來，實現連續8年增產。8年累計增產2810億斤，年均增產350億斤，是新中國成立以來增產幅度最大的時期之一；8年單產提高55.6公斤，年均提高7公斤，也是新中國成立以來單產提高最快的時期之一。特別是，2011年我國糧食生產實現了“四個首次”：即首次邁上11000億斤的新台階，首次連續5年穩定在10000億斤以上，半個世紀以來首次實現連續8年增產，糧食人均佔有量首次達到850斤的新水平。
這在我國糧食生產的歷史上並不多見，也高於同期世界糧食平均增產水平。2004年至2011年，我國三大糧食品種（即稻穀、小麥、玉米）增產幅度年均3.12%，超過1978年到新世紀初的年均增產幅度2.28%的水平，比同期世界同類品種生產年均增幅2.12%高出1個百分點；我國三大品種單產年均增長1.69%，而世界同類品種同期單產年均增長1.13%。由此可見，我國糧食安全基礎持續得到加強，糧食安全形勢處於歷史上最好的時期之一。
（二）當前糧食供求形勢與結構特徵
進入新世紀以來，我國經濟快速發展和城市化進程推進，促進食物消費總量增加、結構升級。其中，人均大米和麪粉消費量穩中趨降，消費者追求高品質的消費，如粳米、各種專用麪粉及麪粉製成品、動物性蛋白、植物油、食糖等消費增加。
第一，糧食供求緊張狀況明顯改善。我國糧食生產在2003年跌至谷底。2000～2004年，我國穀物產量五年合計（穀物，即稻穀、小麥、玉米等，下同）19.71億噸，消費21.65億噸，產不足需；而2005～2009年，穀物產量合計22.79億噸，消費22.31億噸，產大於需，比上一個五年的狀況有明顯改善。最近2年穀物“緊平衡”格局得到進一步改善。
第二，糧食供求區域不平衡加劇。一些主產區由糧食調出省變為調入省，糧食調出省由17個減少到13個，部分產銷平衡區變成調入區，主銷區調入量不斷擴大。2010年我國13個糧食主產區（主產區包括：黑龍江、遼寧、吉林、內蒙古、河北、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川13個省（區））的糧食播種面積佔全國糧食播種面積的71.49%，糧食產量佔全國總產量的75.36%。特別是，全國糧食產銷格局發生重大變化，糧食生產重心北移，南方糧食生產總量下降，呈北糧南調格局。1997～2007年，河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東北方6省糧食在全國比重，由36.2%上升到43.5%；而江蘇、安徽、江西、湖北、湖南、四川南方6省，從36%，下降到31.6%。
第三，穀物供求品種結構矛盾進一步顯現。一方面，稻穀、小麥產需基本平衡，但保持平衡的壓力越來越大。近幾年人均稻穀和小麥消費量穩中趨降，總消費量增長趨緩。我國人均年稻穀消費量從歷史最高水平1991年的155公斤，下降至2009年的143公斤。過去5年，國內稻穀消費年均增長0.6%。人均年小麥消費量從歷史最高水平1988年的90公斤，下降至2009年的78公斤。過去5年，國內小麥消費量年均增長0.6%。產量穩步增長，過去五年，稻穀產量年均增長1.8%，小麥產量年均增長4.5%，由此使兩者供求相對寬鬆。但是，稻穀口糧消費的比重逐步提高，粳米消費仍將繼續增長，而南方地區水田不斷減少，水稻種植面積大幅下降，恢復和穩定生產的難度很大，稻穀供求總量將長期偏緊。
另一方面，玉米供求缺口逐步擴大。近年來，養殖業、工業用玉米增長較快，使玉米供求日益趨緊，缺口逐步擴大。過去五年，玉米國內消費量年均增長3.6%，略高於產量年均3.5%的增長水平，其中，飼用玉米消費保持年均2%的增長水平，五年共增加1100萬噸；深加工玉米消費在2007年底出台限制玉米深加工發展政策之前的增長率約9%，之後降低到4%左右，五年平均增長約7%，共增加1400萬噸。2009年，玉米國內消費1.56億噸，產量為1.55億噸，供求缺口100萬噸，標誌着我國玉米供求關係正式轉入供不應求的階段。近2年玉米缺口進一步擴大，近1000萬噸。
與此同時，我國玉米由淨出口國轉變為淨進口國。20多年來，除個別年份外，我國玉米保持淨出口狀態，年淨出口量在300萬噸～1500萬噸。自2007年度以來，隨着國內飼料消費和深加工消費的增長，淨出口量明顯縮小。2009年我國進口玉米130萬噸，淨進口115萬噸，距關税配額720萬噸還有較大空間。2010年，我國進口玉米157萬噸，2011年進口175萬噸。
第四，植物油自給率進一步下降。近20年來，我國油籽生產穩步增長，從1990年的3533萬噸，增長到2010年的4784萬噸，年均增長1.5%。其中，大豆生產基本保持穩定，近10年來，大豆產量基本穩定在1500萬噸～1600萬噸，佔國內油籽生產的33%。國產食用植物油產量從1990年700萬噸左右，增加到2010年的1000萬噸，年均增長幅度較小。
與此同時，隨着我國經濟快速增長、城鄉居民收入水平的不斷提高，我國居民食物結構出現顯著變化，植物油消費需求進入快速增長時期。我國植物油消費需求總量從1998年的1100萬噸增加到2010年的2750萬噸，年均增長近8%。人均植物油消費從2000年的12.5公斤，增加到2010年的19公斤，超過世界人均16公斤的消費水平，但仍低於發達國家25公斤～26公斤的人均消費水平。
20世紀90年代中期以來，我國植物油、油籽進口迅猛增長。其中，大豆從1998年的385萬噸，增加到2010年的5480萬噸，年增長率達27%。目前我國成為世界上最大的大豆進口國，大豆進口依存度已達84%，佔全球大豆進口量的61%。
二、糧食供求結構變化的新趨向
第一，不同糧食品種之間的替代性日益顯著，影響糧食供求結構變化的不確定性增強。一是玉米轉化成澱粉糖，替代食糖進入食品領域。我國食糖消費從2000年度的685萬噸增加到2009年度的1143萬噸，增長了67%，國內生產的增長未能完全滿足需求增長，食糖進口量從102萬噸增加到170萬噸，也增長了67%。近年來，食糖價格迅速上漲，但是玉米價格在政府的調控下，上漲幅度較小，導致食糖和玉米的比價關係發生加大變化，2009年初，食糖和玉米的比價是1.93，截至2011年10月底，比價上升到2.94.玉米價格顯得相對便宜，澱粉糖得以迅速發展，部分彌補了食糖缺口。
二是小麥替代玉米，飼料原料結構變化明顯。我國小麥玉米正常比價應在0.95～1.05之間，價差則應在-100元/噸～100元/噸之間，歷史上僅2007年突破了這一區間下限，極限價差達到-200左右，成為小麥飼用消費的分水嶺，消費量由800萬噸/年的常量猛增至1350萬噸。隨後兩年，隨着價差迴歸，基本穩定在1000萬噸/年左右，2010年增至1350萬噸，2011年度在1750萬噸左右。
2011年上半年，小麥價格在政策調控下不斷下行，國內玉米價格在深加工需求推動下逐漸攀升，造成小麥玉米差價逐漸縮小，至4月份開始轉負，隨着5月份玉米價格加速上漲，主要產銷區全面轉負，此時價差水平已經接近2008年的極限狀態。6月份新麥上市價格走低，主要產銷區價差進一步下滑，部分地區甚至進入-300元/噸～-400元/噸區間內，成為歷史最大價差。
這一價差運行趨勢，帶動了更多飼料企業對小麥替代添加的應用，添加比例也在提高。全國小麥飼用替代消費已經開始增加，並伴隨小麥玉米價格倒掛的時間延長而逐漸增多，年度增量可能在700萬噸～1800萬噸之間，將會導致新年度玉米飼用消費持平或略減，供求緊張狀況得到緩解，小麥則出現近年來最低庫存，但不會引發品種供求的質變。
第二，“穀賤傷農”、“米貴傷民”交替出現，平衡糧食生產者和消費者利益難度增大。近年來，農產品成本進入上升通道，雖然農產品價格逐步上升，但農民種糧收益增幅遠遠低於成本和價格上漲幅度，種糧比較收益不斷下降，農民增收形勢嚴峻。但是，糧價上升給城市居民生活，特別是低收入羣體帶來較大影響，對保持物價總水平的穩定
也帶來較大挑戰，近年來，食品價格的上升是直接推動CPI上升的主要因素。因此，國家宏觀調控面臨更加複雜的兩難選擇。
第三，糧價波動的影響因素更加複雜，調控的複雜性越來越大。（參見國務院發展研究中心2011年課題《新形勢下我國糧食宏觀調控的目標、機制與政策研究》的具體分析）糧價在受農業成本上升、供求關係變化等傳統因素影響的同時，受氣候變化、糧食能源化、金融化、投機炒作等非傳統因素影響將更加顯著。研究表明，當前我國糧食價格波動的主要影響因素有：
（1）在當前我國食物收入彈性相對較高的背景下，收入快速增長導致食物需求總量的增長，推動糧價持續上漲；
（2）對於貨幣超發而導致的糧價上漲，其原因在於相對生產效率的低下，使得貨幣超髮帶來了低生產效率部門更多的相對價格上漲。
（3）在上述兩種因素疊加條件下的價格波動機制，即在貨幣超發背景下，一方面由於農業部門相對低效率導致了相對更高的價格上漲；而另一方面由於“貨幣幻覺”使得消費者產生積極的收入預期，同時也提高了邊際消費傾向，使得糧食需求進一步偏離原有均衡，價格上漲的幅度進一步加大。這也意味為，在我國當前的經濟發展階段，（更高的食物收入彈性）只要存在貨幣超發，那麼糧食價格將會存在較大的上漲空間，反之亦然。當然，這一問題只是發展過程中的一個階段性必然現象，隨着經濟發展水平與農業生產力的不斷提升，價格波動的幅度將會不斷收窄。
從國際經驗看，日本和韓國在發展過程中，並未出現類似我國的糧食價格大幅上漲的情形。這是因為，從理論上看，日本與韓國都屬於典型的小國，其需求的快速擴張在國內供給無法滿足的條件下將從國際市場進口，而小國的進口量並不足以改變國際市場的供求格局，因此大量的進口將在很大程度上平抑國內收入增長帶來的需求增長壓力，同時也使得價格的上漲壓力被國際市場化解。而中國作為理論模型上的大國，由於國內供求結構改變帶來的農產品進口在很大程度上改變了國際市場的供求結構，儘管大量的進口對平抑國內糧食價格產生了重要作用，但是也使得國際國內市場產生了反饋作用：即國內價格的上漲將會帶動國際市場價格的上漲，國際市場價格上漲將會誘發國內市場價格的上漲，使得影響價格波動的因素更為多樣。但是，從客觀角度，在開放經濟條件下，大量的進口的確可以有效地平抑國內糧食價格的過快上漲，但是所形成的新均衡價格一定位於國內最高價格與初始國際市場價格之間，因為反饋機制的新均衡將會處於中間水平。
與此同時，當前我國糧價上漲不僅僅處於國內市場結構變化以及貨幣寬鬆的宏觀背景之下，生物能源的發展正在改變全球農產品市場的供求結構，也對我國糧價波動產生深刻影響。從邏輯上看，生物能源未大規模推廣應用之前，食品的收入彈性會隨着收入的提高不斷下降，但是生物能源的發展使得農產品與能源產生了相應的替代作用，因此生物能源原料的收入彈性又被提高，使得全球範圍內的經濟發展與收入水平提高帶來了生物能源原料價格的大幅度上漲，使之進一步傳導至所有農業與食品部門，帶來了全球農產品價格波動幅度的放寬。諸多因素的共同疊加導致了當前條件下我國糧食價格的大幅度波動。
三、我國糧食供求中長期發展趨勢
今後5年～10年，是我國工業化、城鎮化發展的關鍵時期。我國人口增長、經濟高速發展和城市化率不斷提高，將進一步促進糧油食品消費總量增長，消費結構升級，特別是動物性蛋白、植物油等消費增加。但是，人多地少是我國的基本國情，隨着工業化和城市化進程加快，耕地仍將繼續減少，我國糧油食品供給還面臨水資源不足、農業勞動力素質下降、科技貢獻率不高、自然災害、環境污染等制約因素，我國保持糧食供求基本平衡將面臨較大的壓力。
（一）食物消費需求結構變化進入新階段
一般而言，食物消費與飲食結構有四個階段的變遷：第一階段為主食中的雜糧和薯類等有色穀物的比例減少，大米和小麥增加（白色革命）；第二階段為大米和小麥等主食減少，肉、蛋、水產和植物油等副食比例增加；第三階段為副食中的`動物性蛋白食品和酒精類的消費增加；第四階段為能夠縮短調理時間的冷凍食品（熟食）、外食、家常配菜增加，進入所謂的“簡化飲食”階段，飲食流通大範圍化，同時追求綠色食品、重視食品安全，此時也會出現將傳統食品高級化的現象，飲食兩極化是這個階段的特徵。
目前由於我國經濟發展水平地區間、城鄉間差異較大，雖然上述四種類型飲食並存，但飲食消費結構已進入第四階段。在第四階段，第二階段和第三階段出現的肉、蛋、乳品、水產和植物油消費增加的趨勢依然存在。粳米、優質小麥等高品質食品以及精細加工食品消費需求增加，並伴隨食品包裝化、品牌化趨勢。
（二）主要糧食品種的供求趨勢預測
人多地少、農業資源緊張是我國的基本國情。今後要確保國家糧食安全，必須實行穀物優先戰略，特別是要實現主糧產品的基本自給。
從需求看，預計今後我國糧油食品的需求將進一步增長。其中，收入增長和人口增長仍將是推動我國糧油食品消費的主要驅動因素。受我國飲食結構變化影響，在人均消費變化與人口增長的共同作用下，稻穀、小麥的總消費量漸趨於穩定，玉米、植物油的總消費量將進一步增長。
從供給分析，我國糧油食品供給的最大挑戰是耕地約束。2008年我國耕地已經降至18.26億畝，隨着工業化和城市化進程加快，耕地仍將繼續減少。2010年，我國進口植物油與油籽折油量共計2035萬噸，按目前國內大豆畝產236斤的生產技術水平測算，相當於利用了國外9.6億畝的種植面積（與國內水稻與玉米種植面積之和相當）。若全部由國內生產來替代，意味着要以減少68%的糧食總產為代價。顯然，在嚴酷的農業資源條件背景下，我國依靠自己的耕地資源解決植物油供求缺口問題不現實。
我國糧油食品供給還面臨水資源不足、農業勞動力素質下降、科技貢獻率不高、自然災害、環境污染等制約因素。一是，華北平原是主要的小麥和玉米產區，水資源僅佔全國1.7%，過去50年來由於大量開採地下水已經使地下水位大幅下降。在可以預見的10年～20年內，華北地區的水資源短缺將進一步加劇。二是，農村青壯年勞動力大多外出務工導致農業勞動力素質下降，制約糧食科技水平的提升。三是，農業科技進步貢獻率只有51%。過去十年水稻、小麥、玉米單產年均增長率低於上一個十年。根據農業部優勢農產品區域佈局規劃，2015年稻穀、小麥、玉米這三個品種的單產將比2007年增長1.4%、5.9%、15.9%，低於20世紀90年代的增長速度。
基於此，2020年的主要糧食品種供求趨勢預測如下：
第一，稻穀、小麥將可保持供求基本平衡。由於方便煮食及消費結構升級，部分以面製品為主食的人羣將轉為以大米，特別是粳米為主食，預計2020年的人均年稻穀消費量將保持2007年137.3公斤的水平，2020年稻穀總消費量將達到1.9359億噸，與1.955億噸產量相比，稻穀總體仍自給有餘，但結餘不大。根據收入水平、消費趨勢綜合分析，預計2020年我國人均年小麥消費75公斤，總消費量將達到1.0575億噸。總體看，小麥應自給有餘，結餘量在800萬噸左右。
第二，玉米供求缺口將逐年擴大。預計2020年玉米產量1.84億噸，消費量2.0125億噸，缺口1725萬噸。今後玉米種植面積的增長潛力有限，產量的增長將主要依靠單產。如單產保持過去10年平均增長水平，2020年玉米單產將達到6.05噸/公頃，比近5年平均5.29噸/公頃，增長14%，種植面積保持2010年的3040萬公頃不變，2020年玉米總產量將達到1.84億噸，消費方面，預計到2020年玉米消費量為2.0125億噸。
但是，玉米的供求具有較大的不確定性。
（1）如果單產大幅增加，將不存在缺口。我國玉米單產近5年平均5.29噸/公頃，與美國平均9.62噸/公頃相比，提高空間較大。從阿根廷的經驗看，10年時間內單產有較大幅度的提高是有可能的。阿根廷在1995～1999年間、2005～2009年間平均單產分別為5.13噸/公頃、7.06噸/公頃，5年平均單產在10年內增長了38%，2009年單產已達8.33噸/公頃，略低於美國。如果我國玉米單產保持過去四五十年的平均增長速度，將在過去五年平均水平5.29噸/公頃的基礎上增長27%，達到6.70噸/公頃，即使玉米種植面積保持不變，玉米總產量可達2.28億噸，高於我們預測的消費量。
（2）如果玉米價格過高，部分飼用玉米將被小麥替代。小麥與玉米的差價在50元/噸時，小麥即可部分替代玉米用於飼料。在用滿玉米720萬噸進口配額的情況下，部分飼用玉米需求將轉向小麥，玉米的缺口將有所縮小。
（3）目前，玉米深加工消費佔總消費量達到28.2%，已經超過國家設定的26%限制，如果玉米深加工趨勢剎不住，甚至出口導向型的玉米深加工繼續發展，玉米缺口可能進一步擴大。
（4）澱粉糖與食糖可以互相替代。預計至2020年食糖缺口390萬噸。如果國家保持現行194.5萬噸食糖進口配額不變，將現行配額全部用滿，還有200萬噸食糖消費缺口將轉化為澱粉糖消費，摺合245萬噸澱粉糖，需新增玉米消費290萬噸。但如果我國放寬食糖進口配額至400萬噸，則澱粉糖不再替代食糖；如果食糖進口配額放得更大，則食糖會替代澱粉糖，減少對玉米的需求量。
第三，食用植物油自給率將進一步下降。預計至2020年中國大陸人均年植物油消費量為25公斤，植物油消費總量將達到3525萬噸；工業消費（油脂化工等）保持5%速度增長，至2020年達265萬噸。兩者合計，植物油消費為3790萬噸。
由於穀物優先是我國的糧食安全戰略，我國要拿出更多土地種植油料作物不現實，預計主要國產油料折油量將保持1060萬噸基本穩定。我國植物油將存在2730萬噸的缺口，自給率可能降至28%，即使考慮其他小油料，自給率仍將低於1/3.從油種結構看，棕櫚油消費將繼續保持高速增長，消費量將超1050萬噸，逐漸接近豆油。
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