西方行政學説自初創以來，不斷深化與拓展理論，其內涵愈加豐富。按照美國行政學家喬治·弗雷德裏克森的觀點，大致可將公共行政學發展劃為兩大階段：以1968年的密魯布諾克會議為標誌，將在此之前公共行政理論統稱為傳統公共行政學，而在此之後直至20世紀80年代的理論稱為新公共行政學。而在新公共行政學之後，又分為兩個時期，新公共管理時期與公共治理時期。但貫穿西方學説發展的始終是，其理論總是圍繞着效率與公平做有規律的“擺動”，在管理效率取向與政治公平取向的交替中平衡發展，符合鐘擺規律。傳統行政學注重效率，講求政治與行政的二分；處在傳統行政學與新公共行政學間的行為主義時期則批判二分法，主張重返政治價值，體現了從注重效率到注重公平的擺動；而新公共行政學則注重公平，主張行政不能背離政治價值基礎。
一、注重效率的傳統公共行政學：政治與行政的二分
自19世紀末傳統公共行政學誕生以來，它就追求一個有效的、經濟的、協調的行政管理系統，把研究的重點放在高層管理機構以及政府重要的職能部門中，旨在尋求如何利用可用資源提供更多更好的服務。傳統行政學的代表人物包括威爾遜、古德諾、韋伯等。作為西方行政學的鼻祖，威爾遜在《行政學之研究》中明確提出，組織的有效性和效率是行政學的根本，政治與行政二分，行政不參與政治的制定，政治不參與行政的執行，以提高行政效率，為了效率，可適當犧牲民主[1]。古德諾在《政治與行政》中指出，行政在國家意志與政策的執行中，只要求合乎技術標準並追求最高效率。馬克斯·韋伯的“官僚制”組織理論，則把提高行政效率的着眼點放在處理好組織內的合作問題，認為科層管理的任務在於有效地調動組織中的各個部門各個環節的工作及全體人員的行動，達到管理目標的良性實現。官僚制是一種強調效率的管理制度，為現代社會的組織管理提供有效的工具，促進組織的合作與控制，而行政學正是要根據這些精神來分析和研究政府，對政府實際運行中的一切不合乎技術理念和技術標準的方面提出改進意見[2]。傳統行政學主要特點在於效率成為傳統公共行政學的最高標準，即用最少的投入獲得最多的管理效果，研究政府效率和節省開支，以便為社會提供高效率的服務。這就説明在此階段，鐘擺（傳統行政學）處於中間點（效率與公平）的左側，偏向效率優先。
二、從效率轉向公平的行為主義時期：重返政治價值
20世紀30年代末，行為主義研究方式盛行，行為主義理論學派在思考提高行政效率的同時，着眼於行政活動中人的要素。先是，梅奧和羅特里斯伯格等人以工作環境與行為的關係進行思考，發現了人員的`心理對於工作效率提高的重要意義。接着，麥格雷格提出Y理論，對人性進行肯定的評價。然後，赫茨伯格提出“雙因素理論”，表明保健因素與激勵因素對工作效率的影響。1947年，達爾發表《公共行政學三個問題》，指出公共行政學必須研究社會需要的價值和目的，將自身建立在某些明確的目標及價值的基礎上，更多地考慮公平、正義等倫理問題。儘管行為主義學派研究的最終的目的為了提高管理效率，但是他們已有意識的批判二分法，主張重返政治價值，這就表明鐘擺（行為主義理論）開始圍繞中間點（效率與公平）擺動，逐漸由注重效率慢慢向注重公平過渡。
三、注重公平的新公共行政學：行政不能背離政治價值基礎
人類進入20世紀後半葉時，整個世界幾乎處在一種急劇變革和紛擾不安的狀態，科技的迅猛發展，經濟水平不斷提高，但科技發展造成當代規範系統的混亂。面對社會出現的種種變化，現代政府已無法再用過去的管理模式來控制局勢和解決問題。在此背景下，1968年，新公共行政學應運而生。新公共行政學是一種運用現象學方法、本土方法論、符號互動論以及解釋學和批判理論等新的研究方法的公共行政理論。新公共行政學的特點就在於它把社會公平作為公共行政的核心價值與公共目的，並賦予它極其豐富的內涵。（正如弗雷德裏克森所説：社會公平強調政府提供服務的公平性；社會公平強調公共管理者在決策和組織推行過程中的責任與義務；社會公平強調公共行政管理的變革；社會公平強調對公眾要求做出積極的迴應而不是以追求行政自身需要滿足為目的；社會公平還強調在公共行政的教學與研究中更注重與其他學科的交叉以實現對解決相關問題的期待[3]。新公共行政學認為，以增進社會公平為基本價值準則的公共行政應關心社會生活中存在的矛盾和衝突，研究如何發展公共政策，從而促進公共利益，遏制政府自身的利益擴張。新公共行政學的產生是西方特別是美國公共行政學歷史上的重要里程碑。同時，它也説明新公共行政學的產生與發展成功完成了從注重效率到注重公平的蜕變，鐘擺（新公共行政學）處於中間點（效率與公平）的右側，偏向公平優先。
四、注重效率的新公共管理時期：市場化與企業化
1980年後，新公共行政學的影響減弱，取而代之的是影響更為深遠的新公共管理學派。新公共管理學將新公共行政學的主張發揚光大，強調改變傳統公共行政價值取向下的政府與社會之間的關係，重新對政府職能及其與社會的關係進行價值定位，確立了效率優先的目標。1980年至1990年的新公共管理時期的代表人物有奧斯本、波利特、波茲曼等。奧斯本在《改革政府》中提出企業家政府理論，倡導用“企業家精神”來克服政府官僚主義併為政府改革開出了10種“藥方”。波利特則認為，管理“顯然是一種與資源流動的控制密切相關的活動，其目的在於實現既定的目標”，而這些目標“絕大部分是用經濟學的語言——產出、貨幣價值來界定的”。由此可見，新公共管理注重管理而不是政策制定，強調績效評估和效率，通過引進市場的契約理性使公共部門產品和服務市場化，以此提高行政效率。新公共管理以實現經濟、效率、效能的“3E”理論為價值導向，效率是新公共管理的核心價值觀。公共管理的效率體現在組織取向與結果取向兩個方面。組織效率，即在組織內部通過優化配置組織資源來實現效率；結果效率，即把對效率的關注點從組織內轉移到組織外，從而實現提供公共物品和公共服務的效率。新公共管理理論認為組織效率和結果效率在政府管理中相輔相成，不可偏廢，改革措施的施行要兼顧組織效率和結果效率[4]。這一時期理論的特徵是重新將效率的單一價值取向提到了至高的位置。無論是市場化取向、分權理念還是引入私人企業的管理方法，其目的都是為了提高政府的效率。這就説明新公共管理理論重新確立了效率優先的目標，在此階段，鐘擺（新公共管理時期）處於中間點（效率與公平）的左側，偏向效率優先。
五、從效率轉向公平的公共治理時期：多中心共治
當新公共管理運動方興未艾時，公共治理理論應運而生，公共治理理論對新公共管理理論進行了一系列的批評，認為公共利益是基於共同價值觀基礎上的對話，政府要集中精力與公民建立信任和合作關係，要關注公民的聲音和利益，應重視公平、公正，以服務理念為基礎。1990年至今的公共治理時期的代表人物主要有奧斯特羅姆、帕特南、羅茲等。奧斯特羅姆在《公共事務的治理之道》中明確提出，可以通過自治組織管理公共物品，以解決當前的公共事務問題，但這也不是唯一的途徑，解決問題的關鍵在於管理的效果、效益和公平的兼顧。帕特南在《使民主運轉起來》中提到，民主政府的成功取決於其環境接近“公民共同體”理想的程度。公共治理的理論基礎是：民主公民權理論；社區與公民社會模式；組織人本主義等。它對公共治理學派在公共行政的核心價值觀中公平和效率的地位問題作出了修正，認為新公共管理的“3E”效率觀會有意無意的導致政府逃避為公民提供共物品和公共服務的責任，造成公共行政公共性的喪失，公共治理理論把公平擺到了與效率同等重要的位置，強調社會公平和社會公正，將新公共管理理論的“3E”價值觀修改為“4E”價值觀，即在經濟、效率、效能基礎上加上了公平[5]。這一時期理論的特點體現在把公平、公正、民主等看作公共治理的重要價值取向，認為私人部門的管理理論和方法並不能應用於公共部門，公共治理導向型的現代化行政管理應是以政府為主體的公共組織，公平、民主地運用公共權力並以科學的方法，依法對社會公共事務進行管理，從而有效地提供公共物品和服務，促進公共利益的最大化。這就説明公共治理理論強調公平，民主協商，多中心共治，在此階段，鐘擺（公共治理時期）開始圍繞中間點（效率與公平）擺動，逐漸由注重效率慢慢向注重公平過渡。這就再次印證了西方行政學説發展的鐘擺規律。
結語
儘管我們對西方行政學理論作出了理論上的分期，但在現實中，它們並不是截然分開的，它們總是相互批判、相互影響，任何一種理論範式都不可能掩蓋其他範式的存在，任何一種理論範式都不能證明其他範式的絕對錯誤。西方行政學説不斷髮展，不同時期，其理論對效率與公平的態度不同，但其理論範式總像鐘擺那樣圍繞公平與效率做有規律的擺動，即一段時期內偏向效率，而另一時期又必然偏向公平。可以説，不同階段的經濟社會的發展狀況決定了該時期理論對效率還是公平的偏好[6]。在今後的西方行政學説發展過程中，效率與公平之爭不會停止，還會持續下去，西方行政學也正是通過效率與公平的矛盾與撞擊，推動自身向前發展。所以説，貫穿西方行政學説發展的始終是，其理論總是在管理效率取向與政治公平取向的交替中平衡發展，符合鐘擺規律。
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