建設項目用地預審制度作為國家管理土地資源的主要方式，是對建設項目涉及土地利用活動進行審查的必備環節，在引導建設單位科學合理選址，促進土地集約節約利用、統籌土地利用和耕地保護、促進國家宏觀調控政策的落實等方面發揮重要作用，是實施土地利用總體規劃，嚴格土地用途管制的一項基本政策工具［１－３］。隨着土地使用制度改革的不斷深入，建設項目用地預審工作也面臨一些新的問題，為保證新形勢下建設項目及時、順利的通過用地預審，對具體行業用地預審的一般性規定進行細化，對特殊要求進行明確，對保證報件質量、提高預審效率具有重要意義［４－６］。本文依據建設項目用地預審管理辦法和鐵路建設項目用地特點［７－８］，以鐵路建設項目用地預審為例，對鐵路建設項目用地預審面臨的問題進行詳細探討，並在此基礎上提出鐵路建設項目用地預審的合理性意見，以期不斷提高鐵路建設項目用地預審效率和質量，為其他建設項目用地預審操作提供借鑑。
１鐵路建設項目現狀
１．１鐵路建設項目分類分級管理現狀
鐵路建設項目的管理權限主要依據資金來源和項目性質來劃分，其中資金來源分為政府性資金、鐵道部資金和鐵道部所屬企事業單位自籌資金三類。政府性資金指中央國債資金、鐵路建設基金、中央統借統還國外貸款等；鐵道部資金指鐵道部更新改造資金、鐵道部技術改造專項資金和鐵道部統借統還銀行貸款。目前，鐵路建設項目投資審核分類分級中（表１），對由國家審批、核准的項目劃分比較清楚，而對由鐵道部審批的項目分類還在不斷調整中。鐵道部負責審核項目的項目類型、投資規模、用地數量十分複雜，而且項目數量龐大，特別是更新改造項目，更是點多面廣，類型劃分較為困難。根據對鐵路建設項目類型、資金規模、用地量的分析，每年鐵道部批覆涉及用地的更新改造項目多達幾百項，這類項目用地量大小不一，通常只有幾畝，甚至不足一畝；即使用地量較大，也十分分散，單塊用地量也很小。
１．２項目審查程序與內容分析
實行審批制的投資項目，一般包括四個報批程序：（１）對擬建項目進行預可行性研究，編制項目建議書；（２）開展初測，編制可行性研究報告；（３）進行初步設計（初步設計概算靜態投資超出批准的可行性研究報告靜態投資１０％的，需要重新報批可行性研究報告）；（４）組織工程招投標、落實徵地拆遷、編制開工報告。實行核准制的投資項目，項目申報單位僅需向鐵道部提交項目申請報告，不再審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計和開工報告。項目申請報告主要內容包括：項目申報單位情況；擬建項目情況；建設用地與相關規劃；資源利用和能源耗用分析；環境影響分析；經濟和社會效果分析；項目用地預審意見等文件。一般情況下，項目前期工作由鐵道部負責，委託設計單位開展相關工作，建設單位要在可研批覆或核准後才能確定，初測、預可研、可研階段建設單位都無法開展實質性的工作。而《建設項目用地預審管理辦法》中規定需審批的建設項目在可研階段、需核准的建設項目在核準前，由建設單位提出用地預審申請，並負責相關工作。因此，按照鐵路部門現行工作程序，必然會出現用地預審階段預審申報主體不明確，相關工作不能順利開展的問題。
１．３鐵路建設項目用地特點分析
鐵路建設項目大部分為線形工程，橫跨數個地市乃至數個省市，用地總量大，分佈範圍廣。新建項目除車站、基地等為塊狀外，一般為條狀；技改項目用地一般為鐵路沿線點狀、零星分佈。如京滬鐵路電氣化改造項目，上海段長約６００公里，總用地約８００畝，涉及安徽、江蘇、上海三省（市）的１２個地市，其中包括變電所１５處，每所用地１５畝左右，供電段用地數目數百個，每處用地幾畝不等。按照《建設項目用地預審管理辦法》的規定，由國土資源部預審的項目需先到省級國土資源管理部門初審，部分初審單位又要求先由市縣國土資源管理部門審查，逐級上報，一項鐵路建設項目要經過大量的協調工作才能最終完成用地預審工作，預審週期長、難度大，需耗費大量的人力物力。
１．４項目立項與設計過程中不確定因素分析
鐵路建設項目具有點多線長的特點，從幾十公里至上千公里，地質條件複雜多變，建設內容涉及線路、橋樑、站場及各類相關設施的建設和改造；項目的建設從規劃到實施長達數年，甚至十幾年，建設週期長。因此，鐵路建設項目與其他行業相比，不確定性因素更多、影響更大。（１）鐵路建設項目立項的不確定性。由於國家宏觀發展戰略的調整、政策的變化（例如振興東北等老工業地區、西部開發戰略、泛珠三角經濟區的提出等），鐵路的建設項目也要進行及時的調整。一些建設項目的用地沒有在規劃之列，在辦理用地預審過程中存在規劃修編的問題，程序較繁瑣。（２）預可研至可研階段不確定性。從預可研至可研，項目多方案不斷比選、調整和優化，不確定性因素最多，其中對用地影響較大的因素主要有：①方案的優化。項目方案的確定需要經過多次反覆的多方案比選，不斷調整和完善，這直接關係到項目的用地量和性質；②標準的變化。項目方案的確定與技術標準密切相關，標準變化後，方案將會有較大的變化，項目用地也會發生很大變化。（３）可研至初設階段不確定性分析。從可研上報至初設階段，項目方案會進行局部調整，依然存在不確定因素。如在可研中提出的走向，由於在初步設計的實地勘測中出現的各種原因（地方政府、用地性質、地質條件、文物保護等）不得不局部調整走向，一般是幾公里左右的調整。這一特點決定了鐵路建設項目“紅線”圖只有在可研報告批覆後，即在初步設計的實地勘測階段才能最終確定，因此在項目的可研報告批覆前，是無法準確描繪“紅線”圖的。
２存在的主要問題
２．１預審申請主體介入項目前期工作晚，工作被動
根據鐵路建設項目投資管理特點，建設單位往往在可研批覆後才開展實質性工作，如這時才組織用地預審，可能產生如下問題：（１）可研批覆後，項目選址、用地規模、經費測算已基本確定，用地預審時再與土地利用總體規劃銜接、審核用地規模等，工作滯後、協調難度大；（２）項目一旦確定，建設工期也隨之確定，建設單位面臨時間緊、前期工作不熟悉等問題，預審的效率和質量難以保證；（３）建設單位需大量重複前期設計部門已開展過的用地協調工作，造成巨大的浪費；（４）按照《建設項目用地預審管理辦法》規定在可研批覆前進行預審，面臨着預審申請主體不明確的問題，用地預審應該由誰提出、由誰來辦理需要進一步研究。
２．２分類分級不明確
鐵路建設項目投資審核分類分級模式還沒定型，目前主要按照資金來源和項目規模來劃分項目審核權限，對由國家審批、核准的項目劃分比較清楚，而對由鐵道部審核的項目無論從項目類型、投資規模還是用地數量上來看都十分複雜，而且項目數量龐大，不容易清楚的劃分出清晰的類型來。根據對鐵路建設項目類型、資金規模、用地量的分析，每年鐵道部批覆的.涉及用地的更新改造項目多達幾百項，而項目用地量大小不一，通常只有幾畝，甚至不足一畝；即使用地量較大，也較為分散，單塊用地量也很小，如全部到國土資源部進行預審，勢必對預審工作造成不必要的困難，影響預審的質量和效率。
２．３各地預審程序、報件內容不統一
儘管《預審管理辦法》對預審程序、報件組成、提供單位都有明確規定，但有的地方要求建設單位逐級開展預審工作，部分地區預審要求材料遠超規定的範圍，如雲南省所要求的材料中需包含用地權屬證明等１１項內容，這些要求給建設單位前期工作增加了很大的工作量。對於在土地利用總體規劃圖上標註項目位置問題，《辦法》中要求初審的國土資源管理部門提供標註項目位置的縣級土地利用總體規劃圖，但是對於由誰來標註、圖件收費等問題都沒有明確規定。如果按照鐵路設計部門提出的由設計部門標註該圖，又面臨着在收集土地利用總體規劃圖等方面存在的諸多困難，而如果讓國土資源管理部門標註該圖，部分地方還存在一定的技術難度。
２．４鐵路建設項目不確定性與用地預審相關問題
鐵路建設項目在設立過程中存在許多不確定性因素，容易與土地利用規劃產生衝突，按照《用地預審辦法》的要求，對於不符合土地利用總體規劃但符合法律規定修改規劃的項目，需編制土地利用總體規劃修改方案、組織規劃修改聽證會和論證會、編制規劃修改環境評價報告。由於鐵路建設項目涉及範圍廣，如要進行鐵路沿線土地利用總體規劃協調，將延長鐵路建設項目前期工作週期，增加工作量。除項目在設立過程存在許多不確定性因素外，項目在設計過程中同樣面臨大量的不確定因素，隨着建設方案優化、標準變化，項目建設內容也在不斷調整。根據鐵路建設項目投資審核管理，初步設計概算靜態投資超出批准的可行性研究報告靜態投資１０％的，需要重新報批可行性研究報告，重新報批可研報告是否需要重新進行用地預審，以及在預審文件有效期內未開工或項目建設內容發生變化等情況下如何應對也是用地預審需要研究的重要內容。
３關於鐵路建設項目用地預審建議
３．１提前開展規劃銜接，儘量避免修改土地利用規劃
由於鐵路建設不確定因素較多，在鐵路建設用地預審時，項目建設與土地利用規劃矛盾較多，這些問題要在可行性研究階段解決較為困難。因此，一方面鐵路部門要加強鐵路建設的預見性，科學編制鐵路建設規劃，並積極與國土部門溝通協調，參與土地利用總體規劃修編工作，儘早將鐵路建設規劃提供給國土資源管理部門，以便在土地利用總體規劃中統籌考慮；另一方面國土資源管理部門要充分考慮鐵路建設的實際需要，在總體規劃修編中合理安排鐵路建設項目用地。
３．２預審申請主體儘早參與項目前期工作
為了解決用地預審申請主體工作被動的問題，應成立專門機構或由鐵路投資主管部門委託設計單位專門負責用地預審工作［９］。由既熟悉鐵路規劃設計又熟悉土地管理的機構，在項目前期開展用地預審相關工作，有利於提高鐵路設計方案的科學性，在鐵路設計時將土地利用問題充分考慮，降低與土地利用規劃部門協調的難度。
３．３根據鐵路建設項目性質合理設置預審權限
根據預審管理辦法要求，原則上國務院投資主管部門、鐵道部負責投資審核的建設項目用地預審由國土資源部負責，鐵路局負責投資審核的建設項目用地預審由省級國土資源管理部門負責。對於由鐵道部審核的更新改造項目授權省級國土資源管理部門進行預審。
３．４加強用地預審的統一協調
鑑於各地方用地預審程序、報件要求不統一的問題，建議以現行預審管理辦法為基礎，對預審程序、報件內容與編制方法等進行細化。對於鐵路等線形工程，由於涉及範圍廣，可明確要求項目所在省級國土資源管理部門統一協調用地預審相關工作。
３．５細化預審程序
由國土資源部預審的建設項目分列入規劃和未列入規劃但符合法定修改條件兩類：（１）已列入土地利用總體規劃的建設項目：建設單位向國土資源部提出預審申請—由項目所在地省級國土資源管理部門受理並出具初審意見—由省級國土資源管理部門與建設單位將預審材料和初審意見轉報國土資源部，國土資源部組織預審並出具預審意見。（２）未列入土地利用總體規劃，符合法定修改規劃條件（《土地管理法》）的建設項目：建設單位向國土資源部提出預審申請—由項目所在地省級國土資源管理部門受理，並出具初審意見—編制土地利用總體規劃修改方案，組織有關部門和專家論證規劃修改方案；編制建設項目對規劃實施影響評估報告；召開修改規劃聽證會—由省級國土資源管理部門與建設單位將預審材料和初審意見轉報國土資源部，國土資源部組織預審出具預審意見。（由省級國土資源管理部門預審的建設項目，以國土資源部《建設用地預審管理辦法》為基礎，根據各省具體規定進行預審，本文不做詳細討論。）
３．６關於預審效力與變更
預審意見是建設項目批准、核准的必備文件，預審意見提出的用地標準和總規模等方面的要求在項目初步設計階段應當充分考慮，並在依法申請使用土地時出具落實預審意見的書面材料。預審文件有效期兩年。已經預審的項目，如在預審有效期內未開工或項目建設內容發生變化建議按如下方式處理：（１）如需對土地用途、項目選址等進行重大調整，涉及重新編制可行性研究報告的，項目申報單位應及時以書面形式向原預審部門報告。土地部門根據項目內容調整的具體情況，出具書面意見或要求其重新辦理預審手續；（２）項目在有效期內未開工建設的，項目申報單位應在有效期屆滿３０日前向原預審單位申請延期，預審單位在有效期屆滿前作出是否准予延期的決定。項目在有效期內未開工建設也未申請延期的，原項目預審文件自動失效。
４結語
綜上所述，鐵路建設項目建設用地預審作為保證我國土地資源有效利用的重要一環，預審工作還存在諸多問題。針對此，有關部門應該根據當地土地資源特徵和利用現狀，積極找尋鐵路建設項目用地預審工作有效措施，並不斷加強用地預審問題研究，提高鐵路建設項目土地資源利用效率，確保鐵路項目用地能夠滿足土地總體規劃目標要求，符合國家有關集約節約用地有關規定，不斷提高我國土地資源利用效率，增加土地利用的經濟效益，促進我國經濟持續健康發展。
作者:戴淼 崔天宇 單位:陝西地建土地勘測規劃設計院有限責任公司
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