扶貧開發工作情況彙報

這次省政協陳主席一行蒞臨我市調研指導，這既是對我市經濟社會發展的巨大關懷和支持，也是對我們做好各項工作特別是扶貧開發工作的有力鞭策和鼓舞。現將我市扶貧開發工作情況彙報如下。

　一、扶貧開發取得的成效和經驗

從1983年開始，黨和國家將xx確定為全國最早實施區域規模扶貧的重點地區，在政策、資金、物資等諸多方面給予了傾斜扶持，開展了以“三西”農業建設為重點的扶貧開發。全市廣大幹部羣眾通過以“治山水、強基礎、興科技、調結構”等措施相互配套的綜合治理，使貧窮落後面貌發生了歷史性的改變，於上世紀末提前一年整市基本解決温飽，完成了由飢貧向基本温飽過渡的階段性跨越。進入新世紀，全市扶貧開發緊緊抓住國家西部大開發和扶貧開發工作重點縣建設的良好機遇，認真貫徹落實國家和省上關於“一體兩翼”的扶貧開發戰略部署，堅持以農民增收為中心，不斷創新扶貧開發思路，積極探索扶貧開發模式，着力尋求扶貧開發與小康建設有效結合新途徑，進一步推動了全市重點鄉村經濟和社會的較快發展。2001以來，國家和省上共給xx安排扶貧專項資金7.22億元，有35.43萬貧困人口實現瞭解決温飽目標，農村貧困人口由2000年底的90.2萬人下降到54.77萬人，佔農業人口的21.38%，扶貧開發工作取得了明顯成效。2007年，中央政策研究室、中央財經領導小組辦公室組成調研組對全國有關地區專題調研後認為，xx通過發揮比較優勢，調整產業結構，把小土豆做成了大產業，形成了種草養畜—發展沼氣—沼渣肥田—增糧增收—改善生態的循環經濟模式，初步走出了一條自然條件惡劣地區脱貧致富的成功路子，xx市因此被國家確定為全國18個改革開放成功的典型地區之一。

(一)整村推進促進了扶貧工作重點鄉村經濟、文化、社會事業綜合發展。進入新世紀，我市將整村推進扶貧開發作為解決區域貧困和個體貧困並存問題、增加貧困羣眾經濟收入的最有效途徑，共投入整村推進項目資金27941萬元，在396個村實施了參與式整村推進扶貧項目，佔重點村總數的40%，村均扶貧資金投資強度70萬元，已有344個村全面完成了建設任務。通過項目建設，初步解決了項目村行路難、吃水難、上學難、看病難等突出問題;項目户形成了1項以上能夠穩定增加收入的主導產業;家庭主要勞動力比較熟練地掌握了2項以上種養業適用致富技術，並強化了集科技培訓、計劃生育等為主的村級文化活動陣地，村級基層組織建設進一步加強，項目村經濟社會得到全面可持續發展，呈現出了良好的扶貧效益。同時，為適應新時期扶貧開發工作的新要求、新期待，有效解決單個村實施整村推進扶貧開發項目的侷限性，從2008年開始，投入財政扶貧資金3676萬元，先後實施連片開發、整流域推進試點項目19個。項目實施區域按照因地制宜、羣眾參與、突出產業、完善機制、持續發展的原則，鄉、村、社各級聯動，準確定位，注重創新，不斷加強資金管理、質量管理和監測管理，在羣眾參與、產業經營模式、基層組織建設等方面進行了探索和創新。初步形成了以機修梯田、等級道路、優質馬鈴薯基地、設施種養業為相輔配套的綜合開發模式，開發扶貧的聚集效應凸顯，貧困農户增收環節更加完善，扶貧開發水平得到有效提高。

(二)新農村建設試點促進了社會主義新農村建設步伐。2006年以來，我們以整村推進項目建設為平台，積極探索扶貧開發與新農村建設相結合的有效機制，全力支持和服務新農村試點建設工作，取得了較好的成效。共為新農村試點投入扶貧專項資金4143萬元，其中試點前落實整村推進項目建設資金912萬元，整村推進扶貧開發與新農村建設試點相結合項目資金2440萬元，天津對口幫扶資金250萬元，產業化、基礎設施建設等資金40萬元，通過強有力的資金支持，加快了試點村新農村建設步伐。2006年度安排實施的8個試點，於2008年底全面完成了項目建設任務，順利通過了省級驗收。2009年，按照省新農辦和省扶貧辦關於省級第二批新農村建設試點的總體安排和部署，確定隴西縣為全省新農村建設試點縣，投入扶貧專項資金1000萬元，為新農村建設提供了強有力的資金支撐。同時，投入財政扶貧資金501萬元，加大了對市級6個新農村試點鄉鎮尚未實施整村推進項目的貧困村的扶持力度，為社會主義新農村建設夯實了基礎。

(三)產業扶貧拓寬了貧困農户增收門路。近年來，全市各級黨政部門運用市場思維，按照發揮比較優勢、發展特色經濟的思路，圍繞區域特色優勢凸顯的馬鈴薯、中藥材、畜草、花卉、食用菌等產業，共投入扶貧專項資金近1.5億元，貼息貸款4.8億元，扶持壯大良種繁育實體，建設標準化生產基地，興辦龍頭企業，培育營銷主體，形成了科研機構、民營企業廣泛參與、產加銷協作緊密的產業開發機制，使產業扶貧不斷得到提升和發展。到2009年，全市馬鈴薯、中藥材、蔬菜及全膜雙壟溝播玉米等特色優勢作物種植面積達到570多萬畝，佔農作物總播面積的73.4%，農民人均從特色優勢產業中獲得純收入1672元，佔農民人均純收入2380元的70.25%。其中，馬鈴薯產業已成為全省乃至全國有影響的主導產業，種植面積316.8萬畝，總產量430萬噸以上，馬鈴薯脱毒種薯良種應用率提高到50%，馬鈴薯良種應用率提高到94%，人均從馬鈴薯產業獲得收入596元。xx已成為全國三大馬鈴薯主產區之一，成為全國重要的馬鈴薯加工基地、鮮薯銷售基地及全國最大的脱毒種薯生產基地。

(四)勞動力轉移培訓增加了貧困農户現金收入。全市各級黨委、政府和扶貧部門始終把發展勞務經濟作為加快脱貧致富步伐的一項戰略性措施來抓，緊緊圍繞把勞務輸出培育成一項大產業的總目標，大力推行培訓、就業、維權“三位一體”的培訓輸轉模式，有力促進了農民增收和農村經濟發展。2009年，全市共輸出城鄉勞動力60.51萬人，創勞務收入38億元，勞務收入佔到了農民人均純收入的59.4%，在農民增收中發揮了重要作用。其中，扶貧工作重點鄉村每年培訓輸轉技能性貧困勞動力1.3萬人，年均創勞務收入6500多萬元，户均勞務收入達到了5000元。2007年以來，按照由短期常識培訓向中長期技能培訓轉變，由粗放的勞動力培訓向精細的技術培訓轉變，由鬆散的輸出就業向穩定的基地就業轉變的“三個轉變”思路，着力提升貧困勞動力培訓輸轉層次，依託xx職專、xx衞校、臨洮農校等16傢俱備職業教育資質的基地，加大了對全市建檔立卡貧困家庭“兩後生”的專業技能培訓和組織輸轉，共招收貧困家庭“兩後生” 7923名，已有3264個貧困家庭子女接受了良好的職業技能教育，並穩定就業，實現了培訓輸轉一人，脱貧致富一家的目標。

(五)社會幫扶形成全社會共抓扶貧開發的格局。xx的發展，離不開黨中央、國務院以及甘肅省委、省政府的關心支持，也離不開各級幫扶單位的傾力幫助和支持。中央各定點幫扶單位全國婦聯、中國進出口銀行、中國民生銀行等中央國家機關、天津市六縣(區)以及全省31個省直黨政機關、事業單位都堅持在xx最貧困的鄉村送技術、送物資、送資金、送信息，開展了卓有成效的幫扶，加速了xx解決温飽的步伐，為xx經濟的發展起到了積極作用。據統計，2001年以來，各級幫扶單位先後為xx幫辦實事5635件，捐贈資金達20038萬元，物資折價10706萬元，其中中央、國家機關捐助資金14858萬元，捐物折價6938萬元;天津市六縣(區)捐助資金3167萬元，捐物折價2567萬元;甘肅省省直及中央駐甘單位捐助資金2013萬元，捐物折價1201萬元。

(六)扶貧互助社建設創新了扶貧資金管理使用機制。2006年以來，按照“民有、民用、民管、民受益”的原則，我們把貧困村村級發展互助資金作為推進扶貧開發可持續發展，提高重點村發展能力，彌補貧困户發展生產資金不足的主要措施，積極探索、不斷完善互助資金規範運行和使用監管新機制、新模式，重點村村級發展互助資金運行良好。目前，全市共在7縣(區)的45個村開展扶貧互助社試點，其中中央試點10個，省級試點35個。截止目前，全市互助資金總量達到747萬元，其中投入扶貧專項資金534.5萬元，農户自願入股158.3萬元，其它資金54.2萬元。加入互助社的農户已達4640户，佔試點村總户數的45%，其中貧困户2780户，佔試點村貧困户總數3435户的80.9%，共組建扶貧互助社259個，互助資金管理人員達158人。

(七)“兩項制度”有效銜接試點探索了扶貧方式向“兩輪驅動”轉變的新方式。2009年初，漳縣被確定為國家、省上開展農村最低生活保障和扶貧開發政策“兩項制度”有效銜接試點縣以來，我們認真貫徹落實國扶辦、民政部《關於開展農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接試點工作的通知》及全國農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作會議精神，把這項工作作為一項政治任務和民心工程，積極謀劃、認真組織、大膽探索，確保了試點工作的順利開展。全縣共識別出貧困人口7.19萬人，佔農村人口的38.04%，高出監測貧困人口數12.4個百分點，其中，扶貧對象6.35萬人，佔農村人口的33.6%;低保對象4.77萬人，佔農村人口的25.2%。在低保對象中，扶貧和低保交叉有3.99萬人，佔農村人口的21.1%;喪失勞動能力的有0.84萬人，佔農村人口的4.4%。對識別出的貧困人口的各類信息數據已錄入低收入户管理系統。縣上已將3.4282萬人納入農村低保範圍，落實低保救助資金1823.21萬元，人均月救助44.32元，剩餘1.3418萬人隨今後的低保擴面逐步落實救助措施;已落實扶貧資金241萬元，在整村推進、產業開發、勞動力輸轉培訓等開發項目中，對已識別的0.12萬户0.54萬個低收入扶貧對象落實了扶持措施，户均扶持強度達到了2000元以上。對尚未得到扶持的1.29萬户5.81萬個扶貧對象，縣上正在依據年度項目扶持規劃，逐步落實扶持措施。

認真總結、回顧新世紀以來全市扶貧開發工作取得的成效，主要得益於以下幾個方面：

——國家支持、領導重視，是扶貧開發取得成效的保障。我市的扶貧開發工作之所以取得了巨大成就，最關鍵還是得益於黨中央、國務院的親切關懷和省委、省政府的正確領導，並且得到了省內外、社會各界各方面的大力支持。市上四大家領導都建立了聯繫縣制度，四大家領導經常深入聯繫縣指導、協調落實各項工作，確保了扶貧開發工作的順利進行。同時，建立了各級黨委、政府有關部門對口定點幫扶制度，有力地推動了扶貧開發工作。

——政府主導，把扶貧開發納入國民經濟和社會發展的總體計劃是推動扶貧開發的前提。根據扶貧工作出現的新情況、新問題，國家、省、市、縣都制定了切合實際的扶貧規劃，並納入國民經濟和社會發展總體規劃，明確了扶貧開發工作的目標、任務和措施，為扶貧工作健康有序發展提供了基本思路措施和運行框架，使扶貧開發做到了有的放矢。按階段要求和年度規劃，有目的、有計劃地實現了各個時期的目標任務，確保了扶貧開發工作的順利開展。

——發揚“三苦精神”，引導羣眾廣泛參與是搞好扶貧開發的內在動力。貧困地區廣大幹部羣眾發揚 “領導苦抓、部門苦幫、羣眾苦幹”的三苦精神和“人一之，我十之;人十之，我百之”的堅強毅力，艱苦創業，自力更生，積極改變貧困落後的面貌;積極推行參與式扶貧的理念和方式，通過民主管理和民主參與，發揮貧困羣眾主體作用，增強他們參與相關工作的積極性，煥發其自強自立，自我發展的熱情，使羣眾的主體地位得到充分體現，把國家扶貧開發的政策、措施真正落實到扶貧重點鄉、重點村和貧困户。

——科學發展，走開發式扶貧道路是搞好扶貧開發的基礎。長期以來，xx結合自然條件差、生態環境惡劣，北部地區乾旱多災、南部地區高寒陰濕的市情特點，找準造成貧困的結症所在，以科學發展觀為統領，堅持開發式扶貧方針，努力將產業化扶貧與整村推進、防災減災、科技扶貧、信息扶貧相結合，從“有水的地方走水路，無水的地方走旱路，水旱路不通的地方另找出路”的扶貧開發路子，到“梯田+水窖+科技=穩定解決温飽”的有效模式，再到可持續提升温飽水平的生態循環經濟反貧困模式，使xx在各個時期、各個階段找準了發展出路，加快了xx的扶貧開發進程。特別是凝練總結出的“三個遵循、三個順應”的發展思路，成為xx返貧困事業向前推進的法寶。

——開拓創新，完善扶貧開發機制是搞好扶貧開發工作的關鍵。積極適應扶貧工作不斷變化的新形勢，加強各部門、各幫扶單位的聯繫和協調，初步形成了“大扶貧”工作機制;積極總結推廣貧困村扶貧互助社經驗，探索到户資金股份化的有效方式，完善了扶貧資金管理機制;認真組織實施農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作，初步建立了貧困人口識別機制;充分動員社會力量參與扶貧工作，完善了社會幫扶機制。

二、扶貧開發面臨的形勢、存在的困難和問題

(一)扶貧開發面臨的形勢

儘管在黨中央、國務院和省委、省政府以及省直有關部門的大力支持和幫助下，在xx市300萬人民的不懈努力下，全市貧困落後面貌發生了歷史性改變，但受生態環境酷劣、自然災害頻發、生產條件落後等客觀因素的制約，仍然呈現出“自然條件差、經濟總量小、人均水平低、貧困比重大”的貧困特徵，扶貧開發的形勢依然十分嚴峻。具體可以用以下四組數據説明：

第一組數據：根據國家貧困抽樣監測，2008年底，全國有農村貧困人口4007萬人，佔全國農村人口的3.2%;甘肅省有農村貧困人口442.4萬人，佔甘肅省農村人口的21.3%，xx有農村貧困人口54.77萬人，佔xx農村人口的21.38%，xx貧困發生率均高於全國和甘肅。同時，依據xx市七縣區人均純收入分檔次數據分析，2008年底，全市農民人均純收入在1200元(國家貧困標準1196元)以下的農村人口有93.78萬人，佔全市農村總人口的35.15%，較全國高出31.95個百分點，較甘肅省高出13.85個百分點。

第二組數據：2009年，全國農民人均純收入為5153元，甘肅省為3050元，而xx只有2380元，比全國少2773元，比全省少670元，農民人均純收入僅佔全國平均水平的46.2%，佔甘肅省平均水平的78%;全國比2008年增加392元，甘肅比2007年增加326元，xx僅增加244元。同時，xx市7個國家扶貧開發重點縣農民人均純收入較全國扶貧開發重點縣平均水平低472元。

第三組數據：全國城鄉居民收入差距從2001年的2.9：1擴大到2009年3.33：1，甘肅城鄉居民收入差距從2001年的3.56：1擴大到2009年3.96：1，xx從3.9：1擴大到4.14：1，與全國和全省相比，xx市收入差距不僅持續拉大，而且收入差距更加明顯。

第四組數據：2009年，全市生產總值僅佔全省的3.9%，長期在第12位徘徊，人均生產總值3961元，僅佔全省的30.8%;人均財政收入為172元，僅佔全省人均的15.8%，列全省末位;工業非常薄弱，規模以上工業增加值列全省第13位，由此導致產業結構不盡合理;投資和消費均列全省第9位;城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別佔全省的81.7%、79.3%，均列全省第11位，經濟社會發展水平還比較低。

以上幾組數據説明，xx市貧困程度依然很深，依然是全省和全國欠發達、最貧困的地區之一，依然是甘肅省當前乃至今後一段時期扶貧開發的主戰場。2009年10月17日，國務院總理温家寶視察xx時也指出：“歷史上説的隴中苦瘠甲天下，指的就是xx等地方。這些年，xx經濟社會發展出現可喜的變化，但xx還有許多農民年人均純收入不到1200元，還是全國最困難的地方”。

(二)扶貧開發存在的困難和問題

不管是過去還是現在，xx依然是中國西部乾旱貧困地區的典型代表，扶貧開發仍然面臨很多困難和問題，主要有以下幾個方面：

一是自然條件差，農村基礎設施建設滯後。我市地表植被稀疏，水土流失嚴重，乾旱、雹洪、霜凍等自然災害頻發，生態環境酷劣，生產條件落後，是導致貧困高發的主要原因。同時，交通、水利等基礎設施建設滯後問題依然突出，全市還有11個重點鄉鎮未通油路，440個重點村未通等級路，有飲水不安全人口156.6萬人，佔農業總人口的比例高達58.75%。特別是生活在北部極端乾旱區和南部深山區、石山區、林緣地帶的貧困羣體，生存環境極為惡劣，基礎設施落後，公共服務欠缺，人居環境惡化，發展再生產的要素資源匱乏，人口素質普遍低下，經濟收入門路狹窄，貧困發生率超過40%，其中許多人只有通過移民搬遷才能解決温飽，扶貧工作難度大、成本高。

二是致貧因素複雜，農村温飽不穩定問題突出。目前，除自然條件惡劣、生產力水平低下、生產性投入不足、人口素質偏低等長期性因素外，致貧致困的突發性因素依然很多，一遇天災病患、婚喪嫁娶就暖而變寒、飽而變飢，重新變為貧困人口，這部分人口長期處於脱貧和返貧的交替之中，加之國際金融危機的影響，使致貧因素更趨複雜化、多元化。據統計，xx市因乾旱、洪澇、冰雹等自然災害的影響，每年返貧率在7 %～32%之間。

三是低水平温飽掩蓋了農村扶貧對象規模。由於低水平的温飽掩蓋了絕對貧困的實際狀況，導致農村低保覆蓋面一直比較小。2008年底，農村低保面僅為3.94%，儘管2009年經過積極努力保障面擴大到12.73%，保障人數達到34.8萬人，但僅佔農村貧困人口的37.1%，還遠未實現應保盡保，大部分困難羣眾仍難以享受到國家救助政策。

四是整村推進任務欠帳較大。在“十一五”規劃之初，我市對1198個貧困村制定了整村推進扶貧規劃，截止目前已完成344個。按現有資金量，今後每年最多能安排50個整村推進項目，到2020年，全市僅能完成944個整村推進，還有254個村(包括未列入國家扶持的貧困村)難以規劃實施，急需納入下一輪十年規劃並安排實施。