一、農業資源的稀缺性:凸顯農業科技創新
我國是農業大國,農業作為農業大國的基礎產業,擔負着長期確保主要農產品有效供給的重任。土地是農業生產中不可替代的最基本的生產資源,其數量、質量和位置都直接制約農業生產。但自然界中土地的數量是有限的,是不可再生的。近些年,儘管嚴格落實基本農田保護條例、耕地保護制度,但隨着我國城鎮化進入快速發展階段,耕地資源出現“三少”,即人均耕地少,高質量的耕地少,耕地後備資源少,並且減少趨勢日趨加速,最終對農業生產用地產生一定的“擠出效應”。因此,未來農業的發展,農產品產量的增加,必須走內涵擴大再生產的路徑,藉助科技的力量提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率來突破農業資源的約束。
二、農業科技的社會性:政府發揮主導作用
“實現農業持續穩定發展,長期確保農產品有效供給,根本出路在科技。農業科技是確保國家糧食安全的基礎支撐,是突破資源環境約束的必然選擇,是加快現代農業建設的決定力量,具有顯着的公共性、基礎性、社會性。”[2]社會性,通常是指那些對人類整體運行發展有利的基本特徵,如利他性、服從性等。農業科技的社會性是指農業科技和農業本身一樣具有保障國家糧食安全和生態安全的重要社會功能。[3]國家糧食安全是政府[:請記住我站域名/]維護社會治安,保護社會穩定的基礎,也是政府實現其社會職能的重要體現。多年來,糧食安全和增產增收一直是“三農”問題的焦點,從中央到地方始終將“米袋子”、“菜籃子”和“錢袋子”工程作為重要工作來抓,尤其是“米袋子”實行省長負責制。由於各部門重視農業、支持農業,2011年我國糧食生產實現了八連增,產量創新高達到11 424億斤。[4]但2012年面臨新挑戰:從國內看,主要農產品供求矛盾突出。
一方面,主要農產品的需求保持剛性增長。人口數量增長、農民進城務工增多、城鄉居民消費結構升級帶動消費需求快速增長。目前,全國糧、油、肉的年消費量分別達5.5億噸、2 400萬噸、8 000萬噸左右,並以糧食每年250萬噸、植物油100萬噸、肉200萬噸的速度繼續增長。[5]另一方面,主要農產品供給能力不足。農業作為一個特殊的生產部門,受氣候條件、土地資源緊張的影響,波動大,穩產增產難度也大大增加。從國際看,國際市場無法保障我國糧食供給和糧食安全。一是世界主要糧食庫存消費比屢創新低,糧食供給緊張狀況難以緩解。二是世界主要產糧國強化了對糧食出口的政治干預。近年來,由於自然災害影響,特別是2008年以來國際金融危機的衝擊,一些糧食主產國頒佈了糧食出口禁令,給我國糧食供給造成一定負面影響。“無糧不穩”,為了保障國家糧食安全,穩定農業,政府必須把加快推進農業科技創新問題排在國家經濟發展戰略的優先地位。
三、農業科技的公共性:財政承擔主要責任
財政是政府施政的基本物質手段。農業科技的公共性決定財政承擔主要責任,主要原因是:第一,農業科技具有非競爭性。農業生產的重要特徵是利用生物有機體的自身繁殖功能進行的生產。那麼,當此類技術被提供,並不會因為增加農業技術的使用而增加其他使用者的使用成本,從而很難為其提供者或擁有者帶來收益。
這就使得農業技術產生的利益與其高成本不對稱。一項農業技術的研發,需要科研單位付出大量的人力、物力、財力,並且研發活動存在着有可能失敗的風險。因此,對於以盈利為目的企業、個人不願意或沒有能力提供此類技術。第二,農業技術具有非排他性。農業生產主要是在露天大田進行,一切生產過程和技術要領都是公開的,很難對農業技術進行保密,阻止農民相互學習利用新技術。
即使有明確私人產權的專有性農業技術,也很難排他。如農業技術專利權,由於專利技術的大部分知識內容必須公開,這就為其他企業免費獲取信息進行模仿提供機會。此外,農產品作為人類生存的物質基礎,但由於農產品需求缺乏彈性,容易產生“穀賤傷農”,使得部分農民認為採用新技術產品供應量增加自己收益反而可能降低,進而抑制他們採用新技術的積極性。因此,財政必須承擔主要責任,保障加快推進農業科技創新。
四、農業科技支出管理創新
(一)重構分工明確的行政管理體系
我國農業科技組織設置和運行機制不盡完善,科研管理多元化,致使橫向管理缺乏協調,縱向管理信息不暢,科技投入浪費嚴重。因此,應對現有管理資源進行整合,建立一套分工明確的行政管理體系,明確各自的事權,按照事權與財力統一的原則,劃分財力,從而確保財政用於農業科技支出集中管理、使用。首先,打破現行單一按行政區劃實施分級管理的模式,改按農業區域性特點和行政區劃相結合劃分農業生產區域。其次,農業部設立農業研究服務局,並在各個農業生產區域設置由其直接領導的科研服務機構,科研服務機構再根據本區特點下設不同數量和規模的試驗站、示範點或研究所。側重於基礎研究,探索新知識或解決長期性、全國性重大戰略問題。再次,設立農業部推廣局,負責指導各省制定和執行推廣計劃,協調各省間的合作交流,不直接從事具體的農技推廣工作。
(二)加大財政用於農業科技的支出
我國農業科技長期面臨資金投入不足的問題,1991—2006年農業科技支出佔國家財政用於農業支出的比例一直低於1%(筆者根據2006年《中國統計年鑑》計算)。為了適應經濟發展和財政支出結構變化的'客觀要求,並與國際慣例的收支分類標準具有可比性,2007年我國實行新的政府收支分類的改革。
由於財政支農支出的統計口徑尚未完全確定,2007—2009年只公佈農林水事務支出總額,2010年全國公共財政支出決算表細化了農林水事務支出項目。在此,將2010年農業支出中的技術推廣和技能培訓佔財政用於農業支出的比例視為原農業科技支出佔國家財政用於農業支出的比例,根據財政部公佈的2010年全國公共財政支出決算表有關數據計算,該佔比為7.19%。比例雖有大大提高,但由於我國農業科技投入長期不足,缺口較大,在以後多年內財政應持續加大農業科技支出。2012年中央一號文件提出“保證財政農業科技投入增幅明顯高於財政經常性收入增幅,逐步提高農業研發投入佔農業增加值的比重,建立投入穩定增長的長效機制”。因此,一方面,加大農業科技支出總量。
税收收入作為財政經常性收入,2011年全國税收總收入完成89720.31億元,比上年增加16 509.52億元,同比增長22.6%。[6]以此為標準,各級財政在確保持續加大用於“三農”支出前提下,重點加大農業科技支出,保障增量和比例均有提高。另一方面,在總量逐年增加的基礎上,合理分配資金,保障農業科技支出結構合理。農業科技支出主要用於研究開發、推廣服務和教育培訓三個方面。因此,結合當前農業發展的實際狀況,兼顧研發、推廣、教育三者之間的關係,予以統籌安排。
(三)建設公共農業科技推廣體系
多年來我國一直致力於建立產、學、研、推相結合的農業科技創新體系,並取得一定成果,初步形成農業科技大聯合、大協作的局面。但還存在許多缺陷,尤其是農業科技的推廣應用。我國的農業科研主要依靠院校和科研院所,通過立項得到財政資金的支持,項目經過評審就算完成了,後續的推廣應用沒有受到重視。“十一五”期間,農業科技成果轉化率為41%,[7]推廣度僅有25%,[8]遠低於發達國家的水平。研究開發的最終目的是生產出更多有利於人類健康的農產品。因此,為了提高農業科技成果推廣度,財政應加大農業技術推廣支出,建設公共農業科技推廣體系,強化那些公益性的技術推廣。
目前急需利用現有推廣資源,即各類農業院校,讓他們成為農業科技推廣的核心力量。各類農業院校教師身兼教學、研究和推廣三任,既能把最新研究成果及時傳播給農業生產者,又能在推廣中進一步完善其研究成果,瞭解農民的需要並從中篩選新的研究課題,從而使教育、科研、推廣相互促進、互相協調,大大提高整個系統的運作效率。
可喜的是2009年5月27日農業部和教育部簽署《關於合作共建中國農業大學等八所高校及開展相關工作的協議》,農業高校在技術推廣等方面的優勢與作用已引起有關部門的進一步重視。另據《中國青年報》2012年2月29日報道,科技部將聯合教育部鼓勵高校農科教授走出校園,“將論文寫在大地上”,以保證農業技術的進一步推廣。
(四)加強農業科技資金的監管,提高支出效益
隨着財政對農業科技支出穩定增長機制的形成,做好監管工作,有利於促進農業科技資金的規範管理、高效使用。首先,科學立項。項目選擇堅持突出重點與兼顧一般、社會效益優先與兼顧經濟效益、專家評審與羣眾參與相結合的原則,確保項目的可行性、科學性,杜絕重複立項。
從源頭上為提高農業科技資金的效益打好基礎。其次,全程監管。由於農業科技成果研發的週期比較長,一般在10年左右。這就使得一些項目的資金被虛報冒領、截留挪用等違法違規現象出現,導致農業科技資金的支出效益低下。因此,對財政用於農業科技的資金使用實施全程動態監管,確保農業科技支出的高效利用。當立項資金投入後,從項目的研發、成果轉化直至推廣應用每個環節均規定各自監督的重點,確保實現其預訂的目標。進入推廣應用階段,一定時期後對項目實施後評估,為後續管理提供經驗或教訓。
(五)完善相關法律,保證農業科技支出的穩定增長
發達國家農業財政政策目標及其措施,一般都是通過立法形式確定下來的,並且隨着環境條件的變化不斷修訂。如美國、歐盟、日本等都依據政治、經濟、國際貿易環境的變動而不斷調整農業法,先後制定頒佈了各個時期的農業法。在我國,1993年7月頒佈並實行《農業法》,至今近20年,只有2002年予以修訂一次。總體來看農業立法還很薄弱,更多的涉農規定是以文件、條例等形式發佈,隨意性強,缺乏穩定性、可操作性。對於農業科技,《農業法》第七章有8條相應內容,但針對農業科技投入的項目、金額、使用原則、資金來源等均沒有規定。因此,我國應根據當前的政治、經濟環境修訂現行《農業法》,建立完備的農業法規體系。將具有戰略意義的涉農規定內化為法律法規,針對農業科技支出,將各級政府支出職責、財政用於農業科技支出的項目、金額、使用原則、資金來源等納入法律規範,用立法形式在制度源頭上保持其穩定性。
(六)建立多元化農業科技投入體系
農業科技創新是實現農業可持續發展的源動力。建立農業科技投入穩定增長的長效機制是理想狀態。因此,在農業科技投入上,政府發揮主導作用的同時,應積極引導社會力量支持農業科技的創新。比如利用税收優惠政策,對有能力的企業、社會團體和個人捐資支持農業科技發展的,視為公益性捐贈,允許在應納税所得額中扣除。
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